Resumo:
Las reformas de instituciones estatales y el cambio de políticas en los años 90 fueron ocasionados por la crisis financiera que afectó al Ecuador desde 1980. En 1993 se iniciaron algunas reformas, la descentralización y transferencia de funciones a los gobiernos seccionales y al sector privado. Sin embargo, los procesos carecieron de visión nacional y de reglas claras.
Ante la presencia de graves problemas que afectaron al país, incluyendo al sector agua y a los servicios relacionados, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo presionaron al gobierno para que efectuara reformas en el sector. Así, en los años 1994-95 se iniciaron varias acciones, entre ellas, la creación del Consejo Nacional de Recursos Hidricos como entidad reguladora y la preparación de una reforma a la Ley de Aguas. Lamentablemente, la falta de una política nacional clara y el desmantelamiento apresurado de las entidades del sector no permitieron conformar un sistema institucional eficiente, ocasionaron el debilitamiento del desempeño institucional y una confusa asignación de los roles de las nuevas instituciones.
En 1996 se elaboró una primera versión de una estrategia de gestión del agua y se formularon propuestas de reformas a la Ley de Aguas. Estas actuaciones despertaron el interés en general. Sin embargo, los cambios de autoridades, la presencia en las instituciones de grupos con intereses particulares diferentes y prejucios arraigados obstaculizaron el proceso de transformación y luego de un período de tres años (1997-2000), solo se aprobó un documento sobre política y estrategia en las últimas semanas del gobierno encargado y el proyecto de reforma de Ley de Aguas fué archivado por el Congreso Nacional.
Las lecciones aprendidas incluyen los siguiente. La formulación de políticas y estrategias de gestión requiere de un período de estabilidad política y el respaldo del poder político. Todo el proceso debería encargarse a un grupo de expertos que incluya funcionarios de la administración y consultores independientes. El cambio completo de este grupo ocasiona serios retrasos y resultados heterogéneos.
Para el proceso de preparación se debe asegurar la participación de todas las entidades y grupos involucrados (stake holders) en el sector. Las reuniones y consultas públicas despiertan interés en la sociedad en general, pero también se necesitan reuniones enfocadas a temas específicos.
Uno de los problemas más conflictivos es la reorganización de las instituciones estatales. Visiones institucionales sesgadas, intereses particulares diferentes y el desconocimiento de los principios administrativos de la gestión obstaculizan el proceso.
La aprobación de políticas en la fase final de un gobierno, como experimentado en el caso considerado, es ineficaz ya que el gobierno siguiente no se ve obligado a cumplirlas, sino que debe reconsiderarlas, establecer sus prioridades y redefinir sus propias políticas.
La reforma a la Ley de Aguas no se logró porque la crisis político-económica no permitió al Congreso dar prioridad al proyecto, no se lograron acuerdos sobre las reformas institucionales y el gobierno tampoco estuvo comprometido a finalizar el proyecto a pesar de la presión de los bancos internacionales.
El caso presenta los problemas especiales cuando un país y su gobierno enfrentan la necesidad de efectuar cambios drásticos en sus instituciones, la política de agua, la reorganización de las agencias encargadas del sector y de las leyes respectivas. El caso también muestra el dificil proceso para lograr cambios que requieren la participación de los involucrados en el manejo del sector (stake holders), la necesidad de la transparencia del proceso y un acercamiento integral. Pero los múltiples obstáculos y los conflictos de intereses pueden impedir un resultado satisfactorio.